水利部農村飲水安全中心副主任     閆冠宇

      農村飲水安全是事關群眾切身利益的重大民生問題，黨中央、國務院高度重視，全社會普遍關注，廣大群眾熱切期盼。《全國農村飲水安全工程“十二五”規劃》（以下簡稱《規劃》）明確,“十二五”期間，全國將解決2.98億農村居民（含國有農林場）和11.4萬所農村學校（4152萬師生）的飲水安全問題，到2015年底基本解決我國農村居民和農村學校師生的飲水安全問題。2011-2013年中央分三年共下達了農村飲水安全工程投資計劃1066.67億元，其中中央投資707億元，地方投資359.67億元，預計可解決18812萬農村居民和2617萬農村學校師生的飲水安全問題。為全面總結農村飲水安全工作取得的成績和經驗，分析存在的問題及原因，研究制定改進工作的政策措施，促進《規劃》后期工作又好又快地進行，2013年5-7月，水利部農村水利司和水利部農村飲水安全中心組織開展了開展規劃實施中期評估。從中期評估情況看，“十二五”農村飲水安全工程總體進展順利，中央及地方政府高度重視，把解決農村飲水安全問題作為一項重大民生工程，加強組織領導，狠抓責任落實，加大投資力度，在確保工程質量、安全的前提下，千方百計加快工程進度，項目管理規范，成效顯著。2011、2012年連續兩年如期完成了農村飲水安全工程建設年度任務，農村飲水安全工作取得了巨大成績，預計“十二五”末解決農村飲水安全人口2.98億人的目標任務將超額完成。但另外一個方面，從稽察、審計、專項檢查看，一些地區農村飲水安全工程建設管理中仍然存在一些亟待解決的問題。要確保“十二五”規劃目標任務如期完成，并全面發揮效益，需要進一步落實農村飲水安全地方行政首長負責制，采取切實有效的措施，確保農村飲水安全工程建得成、用得好、長受益。

      一、《規劃》實施情況

     （1）2011-2013年工程建設情況

      2011年國家發展改革委、水利部分四批下達農村飲水安全工程中央預算內投資202億元（包括10月底下達西南5省支持抗旱的2億元中央投資），地方配套120.5億元，解決了5560萬農村居民和838萬學校師生的飲水安全問題。

      2012年國家發展改革委和水利部分四批共下達農村飲水安全工程建設投資計劃431.6億元，其中，中央資金280億元，地方配資金151.6億元，解決了7000萬農村居民和師生的飲水安全問題。

      2013年國家發展改革委、水利部于4月下達農村飲水安全工程2013年中央預算內投資計劃，總投資324億元，其中，中央投資225億元，地方投資99億元，計劃解決5515萬農村居民和828萬農村學校師生飲水安全問題。據初步統計，2013年上半年，已解決農村飲水安全人口約3400萬人。

     （2）建設管理情況

      從中期評估情況來看，從總體來看，各地都很好的執行了工程建設的各項制度，保證了工程建設質量和進度。其中，日供水千噸（或萬人）以上的農村飲水安全工程嚴格實行“四制”（項目法人制、招投標制、監理制、合同制）。各地按照“四制”要求，組建項目法人，負責工程的組織實施與資金管理等方面的工作，分級管理，責任到人。通過招標確定有一定施工經驗的專業施工隊伍承建，并委托有資質的監理部門和質檢部門負責施工監理和質量監督、檢測，工程建設單位要嚴把質量關，實行質量終身負責制，從組織上、制度上提供保障。在資金管理上做到專款專用，嚴禁截留、擠占和挪用，嚴格實行報帳制，加大資金監督檢查力度，增加資金管理和使用的透明度，發現問題及時糾正。對于小型供水工程，則推廣“六制”，即規劃建卡制、社會公示制、資金報賬制、材料設備集中采購和招投標制、工程監理和受益農戶跟班監督制、明確工程管理責任和水價制度。

      各地在實踐中積極探索總結符合農村實際情況的建設管理方式。重慶市以“先建機制，再建工程”機制為引導，全面推行了“輿論宣傳、技術準備、建立協會、競爭立項、規范建設、協會管理”的“六步工作法”，建前明確建設管理主體、投資構成、工程產權、水價，建中體現“競標”，建后落實管護責任。以“先建機制，再建工程”為核心內容的六步工作法，作為重慶經驗在全國范圍內推廣。陜西省重點“抓兩頭、保中間”，突出“取水源頭”和“入戶龍頭”工程建設，保障“中間”輸水管網工程質量，并按照“法人負責、企業保證、監理控制、政府監督”的質量保證體系要求，聯合廳質監站加大督查力度，確保農村飲水工程質量達標。山東省以縣為單位統一設計，統一標準質量，統一招投標，統一檢查驗收，嚴把設備材料質量關、施工隊伍選擇關、工程質量監督關、工程檢查驗收關“四道關口”，確保工程質量優良，實行工程質量終身責任制。

     （3）運行管理情況

      一是各地以工程產權制度改革為核心推進了農村飲水安全工程管理體制改革。國家補助為主建設的跨村以上工程，組建專業管理單位進行管理，產權歸受益群眾和單位所有。單村供水工程，歸受益群眾集體所有，由專人負責運行維護。社會資本為主、國家補助為輔建設的工程，建立股份制企業進行管理。按照“誰投資、誰所有”的原則，組建具有獨立法人資格的股份制公司負責工程管理。二是強化工程運行管理，推行三項機制，即建立縣級農村飲水安全管理機構、縣級工程維修基金和縣級水質檢測中心。截至2012年底，全國共有2681個農村飲水安全項目縣，79%的縣成立了縣級農村飲水安全工程管理機構；36%的縣建立了縣級農村飲水安全工程維修養護基金，積累了一定的維修資金，以解決農村飲水安全工程維修養護問題。三是完善工程管理制度，規范管理行為。建立健全供水單位內部管理制度，提高管理水平和服務質量；建立健全內部財務管理制度，加強財務管理，保證資金安全和專款專用。

      如陜西省從理順管理體制、搞活運行機制入手，落實工程建后運行管理“三個一”的要求。第一個“一”是每縣以縣級人民政府的名義，出臺一個農村飲水工程運行管理辦法，明確管理內容和要求，一個辦法管到底，解決“沒法管”的問題；第二個“一”是每縣組建一個縣級農村飲水工程管理機構，做到機構、編制、人員、經費、職能“五落實”，一個機構統到底，解決“沒人管”的問題；第三個“一”是每縣制定一個農村飲水工程維修基金提取和使用制度，由當地財政列支和水費計提兩個渠道籌集，逐年積累，專戶儲存、專賬管理、專款專用，一個制度用到底，解決“沒錢管”的問題。河南省推廣以縣為單元建立管理總站、設立運行維修基金和建立水質檢測中心三項農村飲水安全保障機制作為農村飲水安全工程運行管理工作的重點。全省成立縣級運行專管機構136個，142個縣建立了維修基金賬戶，籌集維修基金7648萬元。141個縣已制定縣級農村供水應急預案，其中，54個縣的縣級農村供水應急預案已經縣級政府正式批復。湖南省物價局聯合水利廳出臺了《湖南省農村集中供水價格管理試行辦法》，對農村集中供水價格進行了規定與說明，較好的規范了農村供水價格的形成和收費的標準，該辦法于2013年5月1日起執行。

     （4）優惠政策落實情況

      中央有關用地、用電、稅費減免的優惠政策出臺后，各地積極貫徹落實執行，有效降低了農村飲水安全工程運行成本。甘肅、浙江、安徽、河北省出臺了建設用地管理具體辦法，從簡化辦理手續、落實用地指標等方面予以支持；安徽省還將用地、稅收、用電等優惠政策落實情況納入年度考評范圍。寧夏自治區出臺了自治區農村飲水安全工程供水用電執行貧困縣農業灌排用電價格政策；轉發了農村飲水安全工程建設用地有關問題的通知；與自治區國稅局商定了農村飲水安全工程水費免稅票據的使用，開發了全區統一的農村飲水安全工程免稅票據收費系統，正在賀蘭縣和平羅縣試運行，今年將在自治區全面推廣運用。重慶市全面落實了農村飲水安全工程用電、用地、稅收優惠政策。市物價局以“渝價〔2011〕164號”落實了用電優惠政策，規定農村飲水安全工程供水用電統一改按居民生活用電價格執行。市國土資源和房屋管理局、水利局以“渝國土房管文〔2012〕32號”落實了用地優惠政策。市財政局以“渝財稅〔2012〕74號”轉發了財政部、國家稅務總局關于支持農村飲水安全工程建設運營稅收政策的通知。

     （5）主要做法和經驗

      1、各級政府高度重視，層層落實責任制并實行目標管理。國家將實施農村飲水安全工程列入社會主義新農村建設的重點內容之一。地方各級政府把農村飲水安全工程建設作為民生工程，擺在各項工作的突出位置，落實責任制并實行目標管理，為工程的順利實施提供了有力保障。全國各個省、地、縣均成立了農村飲水安全工作領導小組，強化了農村飲水安全工程建設管理。很多省將農村飲水安全工作納入省委省政府向社會承諾要辦好的“民生工程”，納入政府績效考核，層層簽訂了目標責任書。

      2、狠抓前期工作，確保工程進度和質量。針對農村飲水安全工程建設點多、面廣、量大的特點，各省創新工作方法，提前組織各地開展項目前期工作。在國家投資計劃下達后立即分解下達項目投資計劃，為加快項目建設贏得了工作主動。同時從嚴要求項目前期工作：一是要求各地必須按照縣級批復的“十二五”規劃安排項目。二是要求申報農村飲水安全項目建議計劃所有工程必須具備工程初步設計、批文和水源水質化驗報告三個條件。三是安排計劃實行“三優”，即優先安排水源落實、自籌資金到位、群眾反映強烈的項目點。

      3、因地制宜，科學規劃，優先發展規模化供水。按照“先急后緩、先重后輕、突出重點、分步實施”的原則，因地制宜的編制項目實施方案。首先以城鎮水廠及現有集中供水點為依托，充分發揮現有供水設施的潛能，優先考慮管網延伸工程，其次建設鄉鎮連片集中供水工程，最后是建單村單戶供水工程。合理布局工程方案，優化配置，降低工程造價。在水源水質、水量保證、人口集中地區，新建一批集中連片、上規模的重點骨干供水工程，整村、整鄉推進；在居住分散的山區、半山區建設自流自壓供水、小水窖、小水井等分散式供水工程。在供水工程建設類型方面，堅持解決飲水安全問題與新農村和小城鎮建設相結合，近期與遠期相結合，大、中、小、微多種工程相結合，找好水源與水處理相結合，合理確定工程建設規模，因地制宜地制定技術線路，大力發展適度規模的集中供水。平原區人口居住相對集中的地方，建設集中連片的集中供水工程，提高飲水安全保證率。牧區、山區人口居住分散，水源水質超標不能建設集中供水工程的地區，給農牧民配備家用水處理設備，解決飲水安全問題。

      4、創新項目管理，推廣用水戶全過程參與機制。農村飲水安全工程關系到廣大農民群眾最關心、最直接的利益，為充分調動受益村民的積極性，多地在工程實施中建立用水戶協會全過程參與的工作機制，全過程實現用水戶民主參與、民主決策、民主管理和民主監督。工程建設前，充分征求用水戶意見；工程建設時，由受益農戶選舉代表進行跟班監督；工程建成后，對小型供水工程，由村民按照“一事一議”制定管護制度進行自治管理，用水戶在民主協商的基礎上成立用水合作組織，實行自主管理；對區域集中供水工程，采取專管機構、受益村和用水合作組織管理相結合的辦法，成立工程管理委員會進行管理監督。

     （6）存在的主要問題

      從《規劃》中期評估，以及相關部門的稽察、審計、專項檢查以及媒體監督反映的情況看，當前農村飲水安全工作存在以下問題：一是部分項目前期工作質量不高。二是部分地方建設資金不能及時足額到位。三是部分地方建設管理不到位。四是部分工程質量管理不嚴格。五是部分項目建后管護不到位。

      二、當前的工作重點

     （1）切實抓好各項前期工作

      各地要充分保證前期工作經費，扎實做好各項前期工作。一要強化水源論證。各地要科學布局供水工程，認真做好工程的水源水量論證和水質檢測工作，選擇水量充沛、水質優良的可靠水源，防止工程建成后出現水源枯竭、水質不達標等問題。二要確保設計質量。要擇優選擇有相應資質的勘察設計單位對供水工程進行設計，杜絕設計深度不夠、缺項、漏項現象發生。三要嚴把審批關。各級水利部門要嚴格審查工程初步設計或實施方案。省級水利部門要加強檢查指導，對達不到設計深度要求的要限期整改，對限期整改后仍不達標的，必須追究有關單位和人員責任。

     （2）加強工程建設資金管理

      一要及時分解落實投資計劃。各省（自治區、直轄市）要在中央下達投資計劃后，及時分解下達到各項目縣，并明確地方各級投資數額，確保工程建設資金及時到位。二要及時足額落實地方建設資金。根據地區差異，實行差別化投資標準及補助政策，及時足額落實地方建設資金，確保中央投資發揮最大效益，不能將地方投資轉嫁給受益群眾。有條件的地方，可采取整合支農資金以及積極引入市場機制、引導社會資本投入等辦法，解決地方建設資金不足問題。三要嚴格項目資金管理。要嚴格遵守農村飲水安全項目資金管理辦法有關規定，實行“專款專用”，嚴禁截留、擠占、挪用和轉移工程建設資金，堅決杜絕工程價款結算、工程建設資金使用不合規現象發生。

     （3）嚴格項目管理，確保工程質量

      一要嚴格執行項目建設管理各項規定。所有工程都要嚴格實行公示，對千噸萬人規模以上的農村供水工程，必須嚴格執行項目法人負責制、招標投標制、建設監理制和合同管理制。對千噸萬人以下的供水工程，要充分征求和尊重廣大用水戶的意見，實行用水戶全過程參與，廣泛接受用水戶的監督。二要嚴格質量控制。對于農村飲水安全工程建設需要的材料、設備，必須采用集中公開招標采購，嚴格對進場材料、設備進行質量抽檢，管道鋪設要嚴格達到施工規范要求，并進行水壓試驗等檢驗。三要嚴格按規范驗收。工程完工后，水利部門要聯合有關部門對農村飲水安全工程及時進行竣工驗收。對于驗收不合格的，必須進行整改，對有關責任人員要進行追責，實行工程建設質量終身負責制。

     （4）創新管理體制和機制，加強工程運行管理

      一要以縣為單元，落實農村飲水安全工程管理服務機構。除縣級城鄉供水一體化全覆蓋的地方外，各地原則上應以縣為單位，建立農村飲水安全管理服務機構，全面加強農村飲水安全工程運行管理。建立健全供水技術服務體系，建立專業維修隊伍，為農村飲水安全工程運行維修提供服務。二要明晰工程產權，落實管護責任。農村飲水安全工程建成后，要按照水利部、財政部《關于深化小型水利工程管理體制改革的指導意見》（水建管[2013]169號）的有關要求，明晰工程產權，落實工程管護主體，完善管理制度，明確管護責任，確保工程長期發揮效益。三要合理確定水價，落實工程維護經費。按照“補償成本、公平負擔”的原則合理確定水價。水費收入低于工程運行成本的地區，要通過財政補貼等方式，加快建立縣級農村飲水安全工程維修養護基金，用于工程維修養護和更新改造。四要全面落實各項優惠政策。少數尚未落實用電、用地、稅收等優惠政策的地方，要積極向政府領導匯報，盡快予以落實，降低工程運行成本。五要加快推進信息化建設。將農村供水現狀、規劃執行、資金下達、供水工程建設與運行、體制機制建設等情況全面準確錄入到農村飲水安全項目管理信息系統，把信息化建設作為行業管理、項目管理以及日常管理的重要手段。

     （5）強化水質管理，確保供水安全

      飲水水質達標是飲水安全工作的根本要求，要高度重視水質管理，確保供水水質達標。一要完善水質凈化處理和消毒設施。各地水利部門要對已建成的千噸萬人規模以上水廠進行全面自查，全面配備和完善水質凈化消毒設施，凡是沒有配備的工程，限期2014年底前整改到位。對新建日供水200立方米或受益人口在2000人以上的集中式供水工程，凡是沒有水源水質檢驗、水質凈化功能不齊、無消毒設備的工程，一律不予審批。工程驗收時必須出具供水水質檢測報告，并邀請衛生等有關部門專家參加，杜絕把供水水質不合格的工程交付使用。二要完善水質凈化和消毒設施管理規范。水利部門要督促供水單位建立健全規章制度，并健全工作規程，確保有關設施規范使用。三要加強飲用水水源地保護。劃定飲用水源保護區或保護范圍，實行嚴格的水源保護制度，保護飲用水水源。四要加強水質檢測和監測，確保水質達標。各地要加快建立縣級水質檢測中心，加強水質自檢和巡檢等工作，配合衛生部門做好農村飲水安全工程水質監測工作。